“La ley de consulta requiere un cambio de visión”

Domingo 30 de Octubre del 2011

ENTREVISTA

Experto en derecho ambiental, ciencias políticas y tema indígena, Iván Lanegra (39) estudió derecho en la PUCP, donde culminó una Maestría en Ciencias Políticas. Lanegra ha trabajado 17 años en el Estado.

Hemos celebrado la creación de la ley de consulta hace unos meses, pero ese es solo un primer paso. ¿Se está trabajando para diseñar su reglamento?
El primer paso importante es la formación de una comisión multisectorial con la participación de pueblos indígenas que se encargue de preparar el proyecto de reglamento en un plazo que nos permita cumplir la meta de entregar el 10 de enero próximo año ya un proyecto aprobado. Luego los distintos ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, pero también el Congreso en lo que concierne a las leyes, tendrán que hacer cambios dentro de sus normas para incorporar en sus reglamentos el tema de la consulta. Es decir: definir qué medidas administrativas y legislativas requieren ser consultadas, y establecer los procesos que en cada sector se requerirá seguir para hacer la consulta.

¿Cómo se determina quiénes tienen derecho a la consulta?
Según el Convenio 169 de la OIT, son los pueblos indígenas. El convenio incorpora dos criterios para su definición: un criterio de tipo objetivo, que en el caso del Perú sería la población que estuvo presente antes de la llegada de los españoles y que conserva en todo o en parte sus instituciones económicas, sociales, políticas, religiosas, etc. En segundo lugar, un criterio de autoidentificación, es decir, que se reconozca a sí misma como pueblo indígena. En el Perú esa categoría no se ha usado en la legislación, pero sí las de comunidad campesina y comunidad nativa. Estas categorías han sido establecidas por el Estado para reconocer un conjunto de derechos, tanto a la población indígena amazónica como a la ubicada en el resto del país.

Pero eso es muy abstracto si no se clasifica, si no se oficializa.
Tenemos que definir quiénes son pueblos indígenas e incluir a los que no viven en comunidades, que son los pueblos en aislamiento. La primera herramienta es la creación de un banco de datos sobre poblaciones indígenas y sus organizaciones representativas. Pero también tiene que haber un mecanismo por el cual la población que no se siente reconocida como indígena pueda solicitar que se la incorpore. Este proceso toma tiempo.

¿Qué medidas son objeto de consulta?
El convenio habla de medidas administrativas o legislativas que afecten directamente a los pueblos indígenas. Pero hay que ver primero qué es una afectación directa. A nivel de nuestro sistema jurídico y según la experiencia de otros países, se muestra que el cambio es el que afecta a los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Hay que recordar que el derecho a la consulta es una herramienta que promueve que los pueblos indígenas puedan definir sus posibilidades de desarrollo. El convenio establece unos ejemplos: una de ellas es la actividad extractiva que se proyecta sobre un territorio, en particular cuando el subsuelo se encuentra bajo la administración del Estado y el suelo está en propiedad o posesión de los pueblos indígenas. Pero no es el único caso, en muchos países se aplica a las políticas públicas que afectan a la educación intercultural bilingüe o el derecho al nombre, algunas culturas llevan el apellido de la madre.

O solo tienen un apellido.
Por ejemplo, y eso requiere flexibilidad en el registro de Reniec porque se trata de tu nombre y no te lo pueden cambiar. También se afectan derechos vinculados a la salud, a la justicia, a la ciudadanía; por ejemplo, en el Perú tenemos la cuota indígena, que es un porcentaje de puestos que deben tener los pueblos indígenas en gobiernos regionales y municipalidades. El tema es muy amplio y requiere definiciones muy finas. Pero yo quería decir algo…

Por favor.
Empecé hablando del componente técnico que requiere la consulta, pero también tiene un componente emocional, de sensibilidad, de reconocimiento de una situación muy especial para el Perú, en el cual durante mucho tiempo los pueblos indígenas han sido invisibles. Y eso implica que cada gesto, cada acción, cada palabra, es una manera de decir: tenemos una deuda con ustedes. Una deuda, finalmente, con nosotros mismos. Y en el caso de la consulta implica un Estado que se tome en serio el proceso y que sea capaz de hacer un esfuerzo real, de buena fe, de consultar y tratar de buscar, efectivamente, acuerdos. De esa manera se puede ir legitimando el instrumento.

Tremendo reto.
Si el instrumento se convierte en un proceso formal, sin contenidos, sin espíritu, sin esa voluntad de crear acuerdos reales, corremos el riesgo de que sea visto como inservible. Si como resultado de la consulta se alcanzan acuerdos, los acuerdos son obligatorios para las partes. Lo que se acuerde tiene que ser respetado.

No cabe decir, entonces, que la ley no es vinculante.
Esa es una palabra bien interesante porque se ha usado en distintos contextos. El Convenio 169 de la OIT es vinculante para el país. El derecho a la consulta es una obligación del Estado Peruano. Si como resultado de la consulta se alcanzan acuerdos, estos son obligatorios para las partes. Lo que se acuerde tiene que ser respetado y, si no, se tendrán que aplicar los instrumentos legales para exigir su cumplimiento efectivo.

¿Pero qué pasa si no se llega a un acuerdo?
En esos casos le corresponde al Estado tomar la decisión final, si dicta la medida, si la dicta con cambios, tomando en cuenta lo establecido por los pueblos indígenas, o si decide esperar y seguir trabajando para buscar un acuerdo. Pero estos casos deberían ser los menos, tiene que haber voluntad política para que en la mayoría de los casos el proceso derive en acuerdos. El acuerdo es el objetivo, pero los estados democráticos, regidos por una Constitución, no pueden hacer todo, la Constitución establece líneas que el Estado no puede pasar.

¿Por ejemplo?
Hay un conjunto de derechos de los que los pueblos indígenas pueden disponer y el Estado no, como la propiedad, que es un derecho que el Estado les ha reconocido y respecto del cual tienen la misma protección que el resto de propietarios del país. No te pueden expropiar tu casa ni tu jardín de manera arbitraria, solo podría ocurrir por un asunto de interés nacional o de defensa nacional. Entonces, mediante una medida administrativa, no se puede dar luz verde a actividades que requieren la autorización de los propietarios, sin cumplir ese requisito. Y en el caso peruano esa figura se regula bajo algo que se llama acuerdo previo, un proceso de negociación distinto al proceso de consulta porque puede ocurrir entre un empresario privado y el pueblo indígena, mientras que la ley de consulta ocurre entre el Estado y los pueblos indígenas.

Hay empresarios que opinan que la ley de consulta ahuyenta la inversión.
En todos los países donde se ha construido una relación seria entre el Estado y los pueblos indígenas, más que alejar la inversión, lo que se ha logrado es un marco mucho más claro y sostenible para las inversiones en el país, y ese debe ser el objetivo en el Perú.

¿Y eso qué implica?
En primer lugar que haya reglas claras, que tanto los pueblos indígenas como las autoridades gubernamentales y también las empresas sepan exactamente qué debe hacerse para llevar adelante un proceso de inclusión. En segundo lugar, y ya pensando en el desarrollo de los proyectos de inversión, sin duda una buena relación con las comunidades vecinas puede contribuir a generar oportunidades para el proyecto y a que las potenciales controversias no aparezcan.

Es una tarea titánica la suya. ¿No se asusta a ratos?
Toda mi vida profesional la he pasado en el Estado y siempre ha habido grandes desafíos. El derecho a la consulta requiere un enorme consenso y un compromiso real de búsqueda de acuerdos. Pero también un cambio en la visión de los funcionarios públicos, de nosotros, para entender la importancia que tiene la capacidad de sentirnos cercanos unos a otros, algo que todavía no es una regla en nuestra sociedad. Como le decía hace poco a un amigo, hacen falta desafíos de esta naturaleza para que uno ponga la energía necesaria para que las cosas salgan mejor y valgan la pena.

EN LA AGENDA
“El reordenamiento territorial es un tema crucial”
¿Qué hacer frente a los conflictos socioambientales?
Son temas que requieren la acción articulada de todas las entidades del Estado, tanto en el ámbito nacional como local. Luego se requieren instrumentos. El presidente Ollanta Humala mencionó hace poco uno que es crucial, que es el reordenamiento del territorio, que tiene que ver con el uso del suelo y del subsuelo, con la propiedad de la tierra, con el uso del agua, con los bosques y con las ciudades. Porque lo que ha habido hasta el momento es un diseño de las políticas basado en los proyectos de inversión y no en el ordenamiento del territorio, entonces cada proyecto territorial tomaba una decisión desconectada del resto de acciones. Y eso tiene que cambiar. Pero la consulta tiene que llegar primero, para evitar que se repitan sucesos como el de Bagua.

Tenemos Viceministerio de Interculturalidad y Ministerio de Inclusión; sin embargo, no hemos sido capaces de elegir al defensor del Pueblo. El Parlamento anterior se agarró a golpes la noche en que había que hacerlo.
Yo vengo de trabajar tres años en la Defensoría del Pueblo y creo que es una institución clave en el país que merece respeto. Creo que el nuevo Parlamento está dando señales de ordenar el proceso. Tiene que haber consenso sobre quién va a ser el defensor. Legalmente, se requieren dos tercios del Congreso para elegirlo. El Parlamento tiene que tomar una decisión, pero también hay que confiar en la fortaleza de la defensoría.